Valtionhallinto soveltavan liikunnan edistäjänä

21.8.2018

Saku Rikala
Saku Rikala

Kuntien ja järjestöjen toimintaa soveltavan liikunnan edistämisessä on selvitetty ja arvioitu useissa yhteyksissä. Sen sijaan valtion toimintaa ei ole juurikaan arvioitu vaikka valtiolla on keskeinen asema soveltavan liikunnan edistämisessä. Nyt valtionhallinnon toimenpiteet ja ohjauskeinot on arvioitu ensimmäisen kerran.

Valtionhallinnolla on pitkät perinteet soveltavan liikunnan (erityisliikunnan) edistämisessä. Toiminnan käynnistäminen ja alan kehittäminen ovat jääneet valtiolle, kunnille sekä vammais- ja kansanterveysjärjestöille, sillä ”perinteisiä” liikuntajärjestöjä aihepiiri on alkanut kiinnostaa laajemmin vasta 2000-luvulla.

Toisin kuin muussa liikunnassa ja urheilussa, soveltavan liikunnan kentällä on oltu tyytyväisiä, että valtion liikuntahallinto on ottanut 1970-luvulta lähtien merkittävää vastuuta alan kehittämisestä. Toisaalta osassa liikuntajärjestöjä on totuttu ajatteluun, että erityisryhmistä huolehtiminen on vain julkishallinnon sekä alan järjestöjen tehtävä.

Arvioitaessa valtionhallinnon toimenpiteitä ja onnistumista soveltavan liikunnan edistämisessä, on syytä muistaa, että kunnilla, kansalaistoiminnalla ja etenkin ihmisillä itsellään on suuri merkitys ja laaja autonomia liikuntakysymyksissä. Valtion toimenpiteet selittävät vain osan väestön liikunnasta. Valtion tehtävänä on vastata liikuntapolitiikan yleisestä johdosta, yhteensovittamisesta ja kehittämisestä sekä liikunnan yleisten edellytysten luomisesta valtionhallinnossa.

 

Väljä ja epäselvä tavoiteasettelu

 

Soveltavan liikunnan edistäminen valtionhallinnossa on korostuneen riippuvainen tavoiteasettelusta ja ohjausjärjestelmästä. Soveltavan liikunnan edistäminen ole valtionhallinnon rakenteissa, vaan se on henkilösidonnaista ja riippuvainen kulloistenkin viranhaltijoiden valinnoista, intresseistä ja osaamisesta.

Soveltava liikunta näkyy kuitenkin heikosti hallinnon kirjatuissa tavoitteissa. Toimintarajoitteisia ei mainita erikseen. Kohderyhmät kuvataan yleensä joko kokonaisuutena (väestö) tai iän perusteella (lapset ja nuoret, ikääntyneet) ‒ ei esimerkiksi toimintakyvyn perusteella.

Tavoitteenasettelu on myös väljää. Valtion liikuntahallinto eli opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) ei halua vahvasti ohjata vapaata kansalaistoimintaa. Lopputuloksena on, että soveltavaa liikuntaa edistävissä järjestöissä on epätietoisuutta valtionhallinnon tavoitteista soveltavan liikunnan alueella. Järjestöillä on itse määritellyt tavoitteet ja toimintasuunnitelmat. Toisin kuin liikuntakentän toimijat yleensä, soveltavan liikunnan toimijat toivovat vahvempaa ohjausta, selkeämpiä tavoitteita ja aktiivista vuoropuhelua valtionhallinnon kanssa.

Hallinnosta usein todetaan, että vaikka kirjatut tavoitteet ehkä puuttuvat, soveltava liikunta on mukana tavoitteissa esimerkiksi yhdenvertaisuus-teeman alla. Pelkkä oletus yhdistettynä yleisen tason tavoitteisiin ei kuitenkaan takaa toimenpiteitä, etenkään soveltavan liikunnan alueella. Esimerkiksi valtakunnallisissa ”Ilo kasvaa liikkuen” ja ”Liikkuva koulu” -ohjelmissa toimintarajoitteiset unohdettiin alussa ottaa mukaan ja lisättiin vasta myöhemmin.

Toisaalta soveltavan liikunnan edistäminen edellyttää aktiivisuutta myös kentän toimijoilta: toimintaa ei voida avustaa, jos avustusta ei haeta. Esimerkiksi jos Seuratuessa on haettu avustusta toimintarajoitteisten liikuntaan, tukea on monesti saatu, vaikka soveltava liikunta ei nouse Seuratuen tavoitteissa erityisesti esille.

 

Lainsäädännön vahva tuki

 

Liikuntatoimintaa koskeva lainsäädäntö luo suuntaviivat toimintarajoitteisten liikunnan edistämiselle, mutta valtiolle jää suuri toimintavapaus päättää, miten suuntaviivoja toteutetaan. Soveltavan liikunnan ja yhdenvertaisen liikuntakulttuurin edistäminen nousevat kuitenkin väljästä lainsäädännöstä merkittävästi esille, kuten perustuslaista (liikunta on jokaisen perusoikeus), liikuntalaista (eri väestöryhmien mahdollisuuksien edistäminen) ja rakennuslaista (liikuntapaikkojen esteettömyys).

Soveltavan liikunnan järjestökentässä on alettu korostamaan liikuntahallinnon ulkopuolella valmisteltua lainsäädäntöä ja sopimuksia, kuten yhdenvertaisuuslakia, vammaispalvelulakia ja YK:n yleissopimusta vammaisten henkilöiden oikeuksista (CRPD).

Esimerkiksi yhdenvertaisuuslaki tarjoaa vahvan selkänojan syrjinnän vastaiselle toiminnalle ja yhdenvertaisuuden aktiiviselle edistämiselle liikunnassa. Lain lähtökohtana ‒ ei enää vain tavoitteena ‒ on yhdenvertaisuus (syrjimättömyys).

Soveltavan liikunnan toimijoille ”riittäisikin”, että tehtäisiin aidosti lainsäädännön edellyttämää liikuntapolitiikkaa. Ilman valtionhallinnon seurantaa ja aktiivista ohjausta säädökset uhkaavat kuitenkin jäädä vain tavoitteiksi.
 

Muiden hallinnonalojen resurssit korostuvat

 

Valtion liikuntahallinto kohdensi soveltavaan liikuntaan ja vammaisurheiluun reilut viisi miljoonaa euroa eli noin kolme prosenttia valtion liikuntamäärärahoista vuonna 2016. Yli puolet summasta koostui liikuntajärjestöjen yleisavustuksista, kuten kansanterveys- ja vammaisjärjestöjen avustuksista. Kohdennetut avustukset jakautuivat suurin piirtein tasan vammaiskilpa- ja huippu-urheilun sekä soveltavan liikunnan välillä.

Liikuntahallinnon valtionavustuspäätöksillä on ratkaiseva merkitys useille liikunta- ja kansanterveysjärjestöille. Yleisavustukset eivät kuitenkaan vaikuta niinkään toiminnan sisältöihin vaan lähinnä toiminnan volyymiin. Käytännössä liikuntahallinnon ohjaus toteutuu kohdennetuissa erityisavustuksissa, kuten hankeavustuksissa soveltavan liikunnan edistämiseen.

Toimintarajoitteisten liikunnan edistäminen on myös inklusiivisesti mukana valtaosassa liikuntahallinnon muita määrärahoja ja avustuksia, mutta sen osuutta määrärahoista tai avustuksesta on vaikea määritellä ja painoarvo vaihtelee avustuksittain. Keskeisiä tällaisia avustuksia ovat mm. liikunnan järjestöille, koulutuskeskuksille, liikuntapaikkarakentamiseen, liikuntatieteellisille yhteisöille, Liikkuva koulu-ohjelmaan ja liikuntatutkimukseen kohdennetut avustukset.

Olennaista on tunnistaa, että muut hallinnonalat rahoittavat niin suoraan kuin välillisesti toimintarajoitteisten liikkumista ja liikuntaa huomattavasti liikuntahallintoa enemmän. Esimerkiksi vuoden 2016 Raha-automaattiyhdistyksen (nykyisin Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus STEA) avustuksista vajaat seitsemän miljoonaa euroa kohdistui suoraan toimintaan, jossa liikunta oli mukana yhtenä toimintamuotona ja toimintarajoitteiset henkilöt olivat mukana kohderyhmänä.

 

Ikuisuuskysymys: STEA vai OKM?

 

Soveltavan liikunnan resurssiohjauksen ikuisuuskysymys liittyy liikuntaa järjestävien kansanterveys- ja vammaisjärjestöjen valtiontukeen: keitä ja minkälaista toimintaa tulisi avustaa OKM:n ja keitä STM/STEA:n kautta?

Kumpikaan ministeriö ei kiistä kansanterveys- ja vammaisjärjestöjen työn tärkeyttä tai oikeutta tukeen. Myös molempien ministeriöiden tavoitteista löytyy terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen. Silti soveltava liikunta näyttää jäävän ministeriöiden väliselle harmaalle alueelle, jossa se on ollut jo vuosikymmenten ajan. Tilanteesta kärsivät järjestöt, jotka ovat jääneet ilman tukea vaikka toiminta näyttää ulkopuoliselle täyttävän liikunnan valtionkelpoisuuskriteerit. Rahoittajien perustelut tilanteesta näyttäytyvät osin ristiriitaisilta.

Useilla soveltavan liikunnan toimijoilla on kokemusta sekä OKM:n että STEA:n avustuskäytännöistä. STEA:n avustuspolitiikka koetaan vaikuttavammaksi ja koordinoidummaksi. STEA:n aktiivisempi, sparravaampi ja vuorovaikutteisempi ote saa järjestöiltä kiitosta. Samalla tiedostetaan, että STEA:n resurssit ovat aivan toista luokkaa kuin OKM:n.

Kahden rahoittajan käytäntöjen lähentyminen on kuitenkin monien järjestöjen toiveissa. STEA ei kuitenkaan halua juurikaan lähentyä OKM:n käytäntöihin, joten mahdollisuudet lähentymiseen näyttäytyvät yksisuuntaisilta.

 

Informaatio-ohjauksen ähky

 

Säädösten ja resurssien ohella valtionhallinto ohjaa toimintarajoitteisten liikuntaa mm. linjauksilla, suosituksilla, ohjelmilla, työryhmä- ja arviointiraporteilla, kuntakirjeillä, hakuohjeilla jne. Pelkästään liikuntahallinnon 2010-luvulla tuottaman materiaalin määrä on mittava. Keskeinen havainto materiaalista on, että yhdenvertaisuuden edistäminen nousee esiin lähes kaikissa eri hallinnonaloilla viime vuosina tuotetuissa liikkumiseen ja liikuntaan liittyvissä suosituksissa, ohjeissa, työryhmien mietinnöissä jne.

Soveltavaan liikuntaan liittyvää informaatio-ohjausta ei koeta kuitenkaan merkittäväksi ohjauskeinoksi järjestöissä ja kunnissa. Poikkeuksen tässä näyttää tekevän vuosikymmenten aikainen valtion liikuntahallinnon harjoittama soveltavan liikunnan tiedotustyö ja järjestetyt koulutukset, jotka on nähty vaikuttavina ohjauskeinoina monissa kunnissa ja varmasti myös järjestöissä.

 

Miten tästä eteenpäin?

 

Perustellusti voidaan todeta, että ilman valtionhallinnon toimintaa soveltavan liikunta ei olisi nykyisellä tasollaan esimerkiksi järjestöissä tai kunnissa. Tosin soveltavaa liikuntaa on edistetty pitkälti omana saarekkeenaan ja yksittäisillä toimenpiteillä edistyneimpien kuntien sekä alan järjestöjen kanssa. Jos arviointi olisi tehty 2010-luvun alussa, tilanne voisi näyttää monelta osin vielä heikommalta.

Miten valtionhallinto voisi kehittää toimintaansa soveltavan liikunnan edistämisessä, jotta hyvä kehitys jatkuisi myös tulevina vuosikymmeninä?

Seuraavassa on viisi keskeistä arvioinnissa noussutta havaintoa ja toimenpide-suositusta.

 

1. Tiedon ja ymmärryksen lisääminen.

Päätöksenteon tueksi ei ole riittävästi tietoa ja ymmärrystä esimerkiksi vammaisten elämän arjesta, kuten harrastamisesta. Toimintarajoitteisten liikunta nähdään monesti myös hyvin kapea-alaisesti. Liikunta on joko kuntoutusta tai keino saada mitaleja. Välistä puuttuu harrastustoiminta. Osa ikääntyneistäkin haluaa luistella, pelata jalkapalloa, kiipeillä jne.

Esimerkiksi vammaiset lapset ja nuoret tulisi nähdä ensisijaisesti lapsina ja nuorina. Heitä tulisi tarkastella päätöksenteossa suhteessa muihin lapsiin ja nuoriin ja sen myötä arvioida yhdenvertaisuuden toteutumista. Tämä vaatii lisää päätöksentekoa tukevaa tietoa sekä toimintarajoitteisten osallisuuden edistämistä liikuntaa koskevassa suunnittelussa ja päätöksenteossa. 

 

2. Panostetaan strategiseen johtamiseen.

Soveltavan liikunnan historia osoittaa, että kun valtionhallinto on ”ottanut roolia” toiminnan edistämisessä, toiminta on nytkähtänyt kentällä eteenpäin. Esimerkkejä tästä ovat mm. erityisliikunnanohjaaja-järjestelmän synty kuntiin, esteettömyyden huomioiminen liikuntapaikkarakentamisessa sekä yhdenvertaisuustyön laajamittainen käynnistyminen liikuntajärjestöissä.

Nykyisin OKM toimii strategisella tasolla eikä halua ohjata vapaata kansalaistoimintaa. Strategisella tasolla toimiminen kuitenkin edellyttäisi strategisia valintoja, selkeästi valittuja tavoitteita ja toimenpiteitä. Myös yhdenvertaisen liikuntakulttuurin edistäminen edellyttää johtamista.

 

3. Toimintarajoitteisten nykyistä parempi huomioiminen koko väestöä koskevissa toimenpiteissä.

Toimintarajoitteiset muistetaan yleensä, kun valmistellaan heille kohdennettuja toimenpiteitä (esimerkiksi vammaisetuuksia koskevia linjauksia), mutta unohdetaan usein, kun valmistellaan yleisiä, koko väestöä koskevia linjauksia tai ohjelmia.

Valtion liikuntahallinnon on panostettava etenkin laajoihin julkisiin toimenpiteisiin, jotka on suunnattu koko väestölle (mm. varhaiskasvatus, peruskoulu, aamu- ja iltapäivätoiminta sekä vanhustenhuolto). Toimintarajoitteiset ja muut vähemmistöt tulee huomioida kaikissa valtionhallinnon liikkumiseen ja liikuntaan liittyvissä strategioissa ja toimenpiteissä.

 

4. Hallinnonalojen ja järjestöjen yhteistyömahdollisuuksien hyödyntäminen.

Mitä enemmän ihmisellä on liikkumis- ja toimintarajoitteita, sitä enemmän liikkumismahdollisuuksien edistämisessä on merkitystä eri hallinnonalojen ratkaisuilla. Toimintarajoitteisten liikuntapolku on useiden hallinnonalojen vastuulla, oli kyse valtiosta tai kunnista. Soveltavan liikunnan koordinaatio ja yhteistyö valtionhallinnossa näyttäytyvät kuitenkin vähäisiltä. Eri hallinnonalojen ja alan muiden toimijoiden (kuten järjestöt) välinen vuoropuhelu on riittämätöntä soveltavassa liikunnassa.

Esimerkiksi järjestöillä olisi kuitenkin kiinnostusta vuoropuheluun hallinnon kanssa. Soveltava liikunta voisi olla myös se, joka yhdistäisi liikuntahallintoa muihin hallinnonaloihin. Tavoite yhdenvertaisuuden edistämisestä velvoittaa jokaista hallinnonalaa, oli kyse liikunnasta, liikunnallisesta nuorisotyöstä, kuntoutuksesta, metsien virkistyskäytöstä tai kävelyn ja pyöräilyn edistämisestä.

 

5. Toimenpiteiden lisääminen kohderyhmiin, joiden edellytykset oman hyvinvoinnin edistämiseen ovat heikoimmat ja joiden tukeminen tuottaa suurimmat yhteiskunnalliset hyödyt.

Vähintään noin 15 %:lla väestöstä eli reilulla 800 000 ihmisellä on toimintakyvyn rajoitteita. Osalla heistä on vaikea osallistua yleisesti tarjolla olevaan liikuntaan ja heidän liikunta vaatii soveltamista sekä erityisosaamista. Toimintarajoitteiset liikkuvat ja harrastavat liikuntaa muuta väestöä vähemmän ja hyvinvointia uhkaavat tekijät näyttävät kasautuvan usein samoille henkilöille.

Liikuntahallinnossa kaikkia hyviä asioita ei ole mahdollista hoitaa yhtäaikaisesti yhtä hyvin. Rajallisia voimavaroja on pystyttävä suuntaamaan yhä kohdennetummin. Voimavaroja on tärkeä suunnata niiden ryhmien terveyden edistämiseen, joiden kokema terveys on huonoin ja joilla omat mahdollisuudet terveytensä ylläpitoon ja edistämiseen ovat heikoimmat. Näihin ryhmiin panostaminen on perusteltua niin yksilön kuin yhteiskunnan edun kannalta.

Erillisenä kysymyksenä on nostettava esille ikääntyneet, joista tulee jatkossa liikuntakulttuurin ”valtavirtaa". Toistaiseksi ikääntymisen käsittely ja ikääntyneiden liikunnan edistämisen toimenpiteet ovat olleet liikuntahallinnossa vähäisiä suhteessa ikääntyneiden merkitykseen.

Teksti: Saku Rikala

Kirjoitus perustuu raporttiin ”Valtio soveltavan liikunnan ja vammaisurheilun edistäjänä” (Teijo Pyykkönen – Saku Rikala, Valtion liikuntaneuvoston julkaisuja 2018:2).
Lue koko raportti osoitteesta: www.liikuntaneuvosto.fi/files/582/Valtio_soveltavan_liikunnan_raportti.pdf